En un movimiento legislativo que ha profundizado las divisiones sobre el futuro hídrico de México, el gobierno federal ha presentado un ambiciosa reforma legislativa del auga y las dos principales leyes que la regulan, pero¿no es demasiado poco, demasiado tarde?
Anunciado en la conferencia de prensa matutina del 24 de septiembre de 2025 por el Director General de la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), Lic. Efraín Morales López, y formalizado el 1 de octubre, la propuesta consiste en un doble carril legislativo: expedir una nueva Ley General de Aguas (LGA), enfocada en reglamentar el derecho humano al agua, y simultáneamente, implementar una serie de reformas a la vigente Ley de Aguas Nacionales (LAN) para “fortalecer la rectoría del Estado” sobre este bien común.
El gobierno presenta esta iniciativa como un esfuerzo para corregir irregularidades históricas, combatir el “mercado negro” y garantizar el acceso al agua, dejando atrás la visión del recurso como una simple “mercancía”. Sin embargo, la propuesta ha desatado una contundente respuesta crítica por parte de un amplio espectro de organizaciones civiles, comunidades y académicos. Encabezados por la Contraloría Nacional Autónoma del Agua y voces expertas como la de Elena Burns, estos grupos advierten que la iniciativa, lejos de solucionar los problemas estructurales, institucionaliza la exclusión y perpetúa un modelo que beneficia a los grandes usuarios, a quienes denominan los “millonarios del agua”.
Califican el proyecto como un intento de establecer un “apartheid hídrico”, donde una ley blinda los privilegios de unos pocos, mientras otra gestiona la escasez para la mayoría. Este artículo analiza los componentes de la propuesta gubernamental y la argumentación de sus críticos, explorando las tensiones entre dos visiones antagónicas sobre la gestión del agua en el país.
El Origen del Conflicto: La “Ley Salinista” y su Legado de Despojo
Para comprender la controversia actual, es indispensable remontarse a la Ley de Aguas Nacionales (LAN) de 1992, promovida durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari en el contexto de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Según Elena Burns, esta ley formó parte de un paquete de reformas neoliberales, junto a las leyes agraria y minera, diseñado para privatizar los bienes nacionales. Aunque nominalmente las aguas seguían siendo de la nación, la LAN estableció un sistema de concesiones que, en la práctica, las puso a disposición de quienes “llegan primero”.
REFORMAS-LEYES-DE-AGUA-OCTUBRE-2025El impacto fue masivo. Antes de 1992 existían alrededor de 2,500 concesiones; después de la reforma, la cifra se disparó a 549,000. En los primeros diez años se otorgaron más de 320,000 concesiones, a menudo sin estudios de disponibilidad adecuados, lo que provocó que en las zonas más pobladas y productivas del país se agotara el recurso. Este sistema, diseñado explícitamente para crear “mercados del agua”, ha fomentado el sobreconcesionamiento, el acaparamiento y la especulación, generando una enorme concentración de derechos en pocas manos. Como resultado, pueblos indígenas, núcleos agrarios y comunidades rurales quedaron sin disponibilidad legal de agua, a pesar de que algunos contaban con decretos presidenciales que fueron desconocidos por la nueva ley. Investigaciones de la Universidad Iberoamericana han identificado a 3,304 grandes concesionarios (los “millonarios del agua”) que concentran aproximadamente una cuarta parte de toda el agua concesionada del país.
La necesidad de un cambio fue reconocida en la reforma constitucional de 2012, que elevó a rango constitucional el derecho humano al agua y mandató la creación de una Ley General de Aguas que sentara las bases para un acceso equitativo y sustentable, con la participación de la ciudadanía y los tres órdenes de gobierno. Desde entonces, organizaciones y comunidades han trabajado en una Iniciativa Ciudadana de Ley General de Aguas, la cual busca reemplazar por completo la lógica mercantilista de la LAN.
La Propuesta Gubernamental: Dos Leyes, un Solo Recurso
El proyecto de decreto gubernamental crea un sistema legal bifurcado. Por un lado, expide la Ley General de Aguas y, por otro, reforma, deroga y adiciona más de un centenar de disposiciones de la Ley de Aguas Nacionales.
La nueva Ley General de Aguas propuesta se presenta como reglamentaria del artículo 4° constitucional, enfocándose exclusivamente en el derecho humano al acceso, disposición y saneamiento del agua para consumo personal y doméstico. Sus objetivos declarados son garantizar este derecho, establecer mecanismos de participación ciudadana para dicho fin y fortalecer los servicios públicos de agua y saneamiento con perspectivas de género, interculturalidad y equidad.
La LGA define principios como la progresividad y la sustentabilidad, y establece los elementos del derecho humano al agua: accesibilidad, calidad, asequibilidad, disponibilidad, aceptabilidad y acceso a la información. Asimismo, reconoce los sistemas comunitarios de agua en zonas no cubiertas por operadores municipales, aunque limitados al uso doméstico y sin fines de lucro.
agua de todos…para unos pocos
Paralelamente, el proyecto mantiene con vida a la Ley de Aguas Nacionales, modificando una vasta cantidad de artículos. Las reformas buscan, según el discurso oficial, fortalecer la rectoría del Estado. Entre los cambios más destacados se encuentran:
• Prioridad al consumo humano: Cualquier concesión, asignación o prórroga deberá priorizar el consumo humano y doméstico. La autoridad podrá disminuir o cancelar volúmenes si existe riesgo para dicho consumo o para la seguridad hídrica.
• Prohibición de transmisión entre particulares: Se elimina la transferencia directa de títulos de concesión, obligando a que cualquier cambio pase por la autoridad del agua. Los derechos amparados en las concesiones ya no serán objeto de transmisión.
• Combate al acaparamiento y robo: Se crea un nuevo capítulo de “delitos hídricos” con penas de hasta 12 años de prisión por actos como el traslado ilegal de agua, desvío de cauces y corrupción en el otorgamiento de títulos. Además, se limita la “cuota de garantía de no caducidad” —que permite a los concesionarios mantener sus derechos sin usar el agua— de dos a un máximo de cinco años, en un intento por desincentivar la especulación.
• Fondo de Reserva de Aguas Nacionales: Se crea un fondo con los volúmenes recuperados de títulos extinguidos para ser reasignados de manera estratégica, privilegiando el derecho humano y la sustentabilidad.
La Crítica Feroz: Un “Apartheid Hídrico” que Institucionaliza la Exclusión
La respuesta de la Contraloría Nacional Autónoma del Agua y un gran número de organizaciones adherentes ha sido de un rechazo rotundo a la propuesta dual. Su argumento central es que “el agua es una” y debe ser regida por una sola ley integral. La división propuesta, afirman, crea un sistema de “apartheid hídrico”: por un lado, la LAN continuaría protegiendo los derechos de los grandes usuarios, blindando sus privilegios; por otro, la LGA relegaría el derecho humano a una legislación secundaria, tratándolo como un “tema menor” o un simple servicio municipal medible en litros por persona al día.
Esta separación es vista como una traición al mandato constitucional de 2012, que exige una ley general para todo el acceso equitativo y sustentable, no solo para el consumo doméstico. Elena Burns es enfática al señalar que este modelo institucionaliza la exclusión de la población organizada, consciente y comprometida que busca colaborar con el gobierno para rescatar las cuencas del país.
Al mantener la estructura de la LAN, se cierra la puerta a la participación ciudadana en la gestión integral del agua y se centraliza aún más el poder en CONAGUA, impidiendo los procesos participativos “cuenca por cuenca y acuífero por acuífero” que son, a su juicio, la única manera de corregir el desastre hídrico actual.
Además, los críticos señalan que ciertas “mejoras” son insuficientes o incluso contraproducentes. Por ejemplo, la ampliación del plazo para la “cuota de garantía de no caducidad” a cinco años, lejos de combatir el acaparamiento, lo facilita al dar más tiempo a los especuladores para mantener derechos sobre agua que no utilizan. El académico Wilfrido Gómez-Arias, de la IBERO, advierte que si las reformas se limitan a paliativos sobre la LAN-1992, “el andamiaje de mercado permanecerá intacto y reinará la apropiación privada de un bien común”.
La Iniciativa Ciudadana: Una Alternativa Ignorada
La frustración se agudiza al recordar que existe una alternativa robusta y consensuada: la Iniciativa Ciudadana de Ley General de Aguas. Este proyecto, resultado de cientos de foros desde 2012 y respaldado en 34 foros durante la LXIV Legislatura (2018-2021), proponía abrogar la “LAN salinista” y reemplazarla con una ley única basada en 12 componentes clave, entre los que destacan:
1. Planificación participativa para corregir el sobreconcesionamiento.
2. Reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas sobre sus aguas.
3. Fortalecimiento de los sistemas comunitarios.
4. Eliminación de la contaminación y reparación de daños.
5. Prohibición del uso de agua para minería tóxica y fracking.
6. Cierre a la privatización y reversión de la misma, como en el caso de Puebla.
7. Democratización de los servicios y acceso a la información.
8. Reconocimiento de las Contralorías del Agua como aliadas contra la corrupción.
La propuesta actual del gobierno ignora estos consensos y, en su lugar, opta por un modelo que, según sus críticos, es una victoria para los intereses que se han beneficiado de la LAN durante décadas, como lo demuestra el respaldo de organismos como el CCE y Banamex a la iniciativa gubernamental.
El Caso de Puebla: Un Microcosmos de la Crisis Nacional
La situación en Puebla, particularmente en la Cuenca del Alto Atoyac, es presentada como un ejemplo paradigmático de los estragos del modelo actual. La región sufre una grave contaminación por metales pesados, agroquímicos y residuos industriales, convirtiéndola en una Región de Emergencia Sanitaria y Ambiental (RESA). Bajo la LAN, los permisionarios pueden “pagar por contaminar” sin una vigilancia efectiva, ya que las declaraciones son voluntarias y los muestreos los realizan ellos mismos.
Se señala directamente a la empresa Concesiones Integrales S.A. de C.V. (Agua de Puebla para Todos) y al organismo público SOAPAP por un manejo opaco y negligente desde la privatización del servicio en 2014, violando sistemáticamente el derecho humano al agua. La Contraloría exige una evaluación participativa de los daños y la revocación de la concesión, argumentando que los vicios jurídicos y el daño social superan cualquier costo de penalización. La falta de transparencia en acuerdos recientes entre el gobierno estatal y la empresa agrava la desconfianza y refuerza la demanda de un Plan de Justicia Hídrica para el estado.
Conclusión: Una Encrucijada para el Futuro del Agua en México
La propuesta de una Ley General de Aguas junto a reformas a la Ley de Aguas Nacionales representa un punto de inflexión. Para el gobierno, es una vía para regular el derecho humano al agua sin desmantelar la estructura legal existente. Desde el Senado, legisladores de Morena celebran el anuncio como un paso para recuperar la soberanía hídrica y ordenar las concesiones, mientras que desde el PAN se apoya la idea de dar certeza jurídica y sancionar el “huachicoleo del agua”.
Sin embargo, para una vasta red de organizaciones, comunidades y expertos, es una oportunidad perdida y la consolidación de un sistema injusto. La disputa no es meramente técnica; es una pugna por la definición misma de la gobernanza del agua. Por un lado, una visión que centraliza decisiones y mantiene mecanismos de mercado. Por otro, una que aboga por la democratización, la justicia hídrica y la participación ciudadana como eje de la gestión. La derecha, afirman los críticos, “está feliz celebrando”.
La decisión del poder legislativo definirá si México avanza hacia una gestión integral y equitativa del agua o si consolida un sistema fracturado y excluyente, donde una ley es para los “millonarios del agua” y otra para el resto de la población.
Referencias
Contraloría Nacional Autónoma del Agua. (2025a, 25 de septiembre). La Contraloría Nacional Autónoma del Agua advierte que solo se podrá corregir los graves problemas del sistema de concesiones con la abrogación de la Ley de Aguas Nacionales [Comunicado de prensa].
Contraloría Nacional Autónoma del Agua. (2025b, 1 de octubre). La Contraloría Nacional Autónoma del Agua advierte que solo se podrán corregir los graves problemas nacionales sociohídricos y ambientales con la abrogación de la Ley de Aguas Nacionales y en los estados con la abrogación de las leyes estatales; enfrentando la emergencia hídrica con la participación de los pueblos, comunidades y ciudadanía [Comunicado de prensa].
Contraloría Nacional Autónoma del Agua. (2025c, 1 de octubre). Resumen Ejecutivo [Resumen de comunicado de prensa].
Garrido Rivera, V. (2025, 1 de octubre). Sheinbaum presenta reformas a Ley de Aguas y nueva Ley General, ¿qué incluyen? Ángulo 7. https://www.angulo7.com.mx/2025/10/01/sheinbaum-presenta-reformas-a-ley-de-aguas-y-nueva-ley-general-que-incluyen/
Gómez-Arias, W. A. (2025, 2 de octubre). Reformas Hídricas: ¿Dar Enfoque a Derechos Humanos o Dejar Beneficios a Millonarios del Agua? Universidad Iberoamericana. https://ibero.mx/prensa/reformas-hidricas-dar-enfoque-derechos-humanos-o-dejar-beneficios-millonarios-del-agua
Grupo Parlamentario de Morena en el Senado de la República. (2025, 1 de octubre). Destacan anuncio de la presidenta de México para expedir una nueva Ley General de Aguas. https://senadomorena.mx/2025/10/01/destacan-anuncio-de-la-presidenta-de-mexico-para-expedir-una-nueva-ley-general-de-aguas/
Julio Astillero. (2025, 2 de octubre). Se institucionaliza exclusión de mayorías; la derecha, feliz: Elena Burns [Video]. YouTube. https://www.youtube.com/watch?v=video_id_placeholder
Poder Ejecutivo Federal de México. (2025, octubre). Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General de Aguas, y se reforman, derogan y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Aguas Nacionales.
