La reforma hídrica de 2025, impulsada por el gobierno federal, debía desmantelar la mercantilización y garantizar el Derecho Humano al Agua (DHA), pero culminó en limitados cambios que no afectan a las élites económicas.
Diputados de Morena denuncian el “cártel del agua” en la cámara de diputados durante la discusión de la Ley General de Aguas y reformas a la Ley de Aguas Nacionales el 4 de diciembre del 2025 / Imagen: cortesía de amnews.mx
El proceso legislativo, desarrollado bajo acusaciones de fast track, fue dominado por un conflicto abierto entre el gobierno y la “hidrocracia” (grandes corporativos y agroindustrias), que forzó la incorporación de 50 modificaciones y 18 reservas complementarias para salvaguardar los derechos adquiridos.
Los movimientos de la sociedad civil, cuyas propuestas radicales buscaban prohibir la minería tóxica y la impunidad fiscal, fueron completamente marginalizados por este enfrentamiento entre el gobierno y los grupos de interés
I. La tensión del Fast-Track: bloqueos y confrontación en San Lázaro
La iniciativa para expedir la Ley General de Aguas (LGA) y reformar la Ley de Aguas Nacionales (LAN) de 1992, enviada por la Presidenta Claudia Sheinbaum Pardo, se convirtió en una de las discusiones legislativas más tensas y polarizadas de 2025. La esencia de la propuesta era “devolver el agua como recurso de la nación”, poniendo fin al modelo neoliberal salinista de 1992 que convirtió las concesiones en una mercancía transmisible y vendible entre privados.
No obstante, el proceso de aprobación estuvo marcado por una confrontación directa entre el gobierno y los sectores que históricamente se han beneficiado del acaparamiento y la impunidad hídrica, denominados la “hidrocracia”. La discusión se desarrolló en un ambiente de alta tensión, con acusaciones de fast-track por parte de la oposición, como la diputada Kenia López Rabadán, quien se declaró contra el trámite acelerado.
El choque: agroindustria contra el Estado
En respuesta al temor de que la nueva ley afectara sus derechos de herencia y la transmisión de concesiones agrícolas, productores del campo y transportistas realizaron protestas y bloqueos carreteros en varios estados, incluyendo Zacatecas y Baja California. Estas movilizaciones, que incluyeron el cerco a la Cámara de Diputados, buscaron presionar al Congreso para que modificara la iniciativa original.
El gobierno y sus aliados respondieron con una retórica de confrontación, señalando que la oposición defendía el “abuso, privilegio y ventaja” que se logró durante el sistema neoliberal. Ricardo Monreal Ávila, coordinador de la mayoría en San Lázaro, admitió la existencia de “bastante desinformación” entre los productores del campo, pero aseguró que la reforma “refuerza sus derechos” y prometió denunciar a los “acaparadores”.
La crisis política se resolvió mediante una intensa negociación legislativa. Monreal anunció un nuevo dictamen que incorporaba 50 modificaciones al proyecto original para atender los reclamos del sector agropecuario. Finalmente, el dictamen fue aprobado en lo general con 328 votos a favor, y en lo particular, aceptando un paquete de 18 reservas complementarias propuesto por Monreal y sus aliados del PVEM y PT.
II. El contexto histórico: crisis de gobernanza en el país del acaparamiento
La urgencia legislativa se debía a un rezago de más de doce años para reglamentar el Derecho Humano al Agua (DHA), un mandato constitucional desde 2012. La ley que se buscaba reformar, la LAN de 1992, fue “la expresión más acabada” de las políticas neoliberales exigidas por el FMI y Estados Unidos, que priorizaron la certidumbre a la inversión privada sobre la gestión social y ambiental del recurso.
La captura política o el acaparamiento hídrico
Este andamiaje legal fallido ha generado una crisis hídrica multifactorial en México, caracterizada por la sobreexplotación de acuíferos y la contaminación (más del 70% de los ríos están contaminados).
El problema central es la captura política del agua, donde las élites económicas y políticas han concentrado el recurso:
Alegoría al estilo Guadalupe Posada del conflicto verdadero por el agua / Imagen: creación de Google Gemini
• Concentración de Concesiones: Cerca de 3 mil 304 grandes usuarios privados (el 1.1 por ciento de todos los usuarios) acaparan un volumen equivalente al 22.3 por ciento de toda el agua concesionada en el país para uso consuntivo.
• Volumen Acaparado: Las industrias cervecera, refresquera, armadoras de automóviles ligeros y mineras metálicas concentran un volumen concesionado de extracción de agua que asciende a 801,298,841.46 metros cúbicos al año.
• Grandes Corporativos: Entre los “millonarios del agua” se encuentran Kimberly Clark (Claudio X. González), Banco Azteca (Ricardo Salinas Pliego), FEMSA (Coca-Cola), Grupo Lala, y mineras como GoldCorp y Buenavista de Grupo México (Germán Larrea). Por ejemplo, Kimberly-Clark tiene concesionado un volumen de 27.3 hectómetros cúbicos al año.
• Concentración Regional: En zonas de alto estrés hídrico como el Bajío, se denunció que seis líderes del PAN (un expresidente, cuatro exgobernadores y un exdirigente) acaparan concesiones en la cuenca Santiago Lerma. El expresidente Vicente Fox Quesada y su familia poseen 10 de 20 concesiones investigadas en Guanajuato.
• Ubicación Estratégica: Las empresas refresqueras, cerveceras y armadoras se emplazan mayoritariamente en acuíferos sobreexplotados o sin disponibilidad de agua. Por ejemplo, de las 98 plantas refresqueras, 63 se encuentran en acuíferos administrativos sin disponibilidad.
III. Lo que se reformó: La rectoría del Estado como instrumento jurídico
La LGA y la reforma a la LAN impulsaron cambios significativos orientados a la recuperación de la rectoría estatal y a terminar con la figura del agua como mercancía, aunque la implementación de este fin fue ampliamente cuestionada por su alcance limitado.
1. Prohibición del Mercado Secundario y Ordenamiento de Concesiones
El cambio estructural más importante de la nueva la Ley General de Aguas y las adiciones a la Ley de Aguas Nacionales es la prohibición explícita de la transmisión de títulos de concesión entre particulares. La Presidencia explicó que esto pone fin al mercado negro de agua, ya que el Estado mexicano, a través de CONAGUA, es el único facultado para regular y otorgar concesiones.
Además, se buscó la:
• Eliminación del Cambio de Uso: Se prohíben los cambios de uso en las concesiones sin autorización de CONAGUA. Esto previene que concesiones otorgadas para uso agrícola terminen en parques industriales o desarrollos inmobiliarios sin control estatal.
• Combate al Acaparamiento: Se evita la especulación al limitar el pago de la cuota de garantía a un máximo de 5 años. Las concesiones no utilizadas deberán regresar a CONAGUA para su reasignación.
• Registro Nacional del Agua (RNA): El Registro Público de Derechos de Agua (REPDA) se transforma en el Registro Nacional del Agua, con el fin de aumentar la transparencia sobre los volúmenes asignados y quiénes son los beneficiarios.
• Planificación Hídrica: Se hace obligatoria la planificación hídrica a corto, mediano y largo plazo.
2. Fortalecimiento de la fiscalización de los delitos hídricos (huachicoleo)
La reforma amplió las facultades de inspección, verificación y sanción de CONAGUA. Se incrementan notablemente las multas, hasta en 30 mil UMAS (3 millones 394 mil 200 pesos en parámetros de 2025) por mal uso.
Además, se creó un capítulo de delitos hídricos que serían perseguidos de oficio por el Ministerio Público de la Federación. Los delitos incluyen la explotación, extracción y traslado ilegal de aguas nacionales, así como actos de corrupción cometidos en el otorgamiento de títulos. Las penas se establecen de 1 a 10 años de prisión y de 300 a 4 mil días de multa.
3. Garantía del Derecho Humano al Agua (DHA)
La LGA se expidió para reglamentar el Derecho Humano al Agua del Artículo 4º constitucional. El objetivo es priorizar el consumo humano y doméstico sobre cualquier otro interés.
• Jerarquía de Usos: Se estableció una jerarquía de usos que coloca a los seres humanos en primer lugar, seguidos por el uso agrícola-agropecuario, industrial y, finalmente, el esparcimiento.
• Reconocimiento Comunitario: Se reconoce y busca fortalecer a los sistemas comunitarios de agua y saneamiento que operan en comunidades indígenas y rurales.
IV. Lo que NO se toca se critica: la continuidad del privilegio
A pesar de los cambios en la retórica y la creación de nuevos mecanismos de control, críticos y especialistas señalaron que la ley falló en transformar el modelo de gestión y, en su lugar, perpetuó las estructuras de privilegio.
A. La trampa de la “Reasignación Expedita”: privatización subrepticia
El punto de la ley que generó más tensión y fue objeto de negociación política con el sector agrícola fue la prohibición de la transmisión de concesiones. Para tranquilizar a los productores, quienes alegaron que sin el agua, la tierra pierde su valor y no se puede heredar ni vender, el dictamen incluyó modificaciones cruciales:
• Mecanismo de Salvaguarda (Art. 49): Aunque se prohibió la transmisión entre particulares, se estableció que en casos de transmisión de dominio de tierras (venta, herencia o arrendamiento), la nueva persona propietaria conservará los derechos sobre la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas.
• Trámite Expedito: El nuevo titular debe someterse a un proceso de reasignación ante CONAGUA, la cual debe emitir un nuevo título de concesión “conforme a las características de uso y volumen del título original y por el plazo remanente de su vigencia, exceptuando el análisis de la disponibilidad”.
Los críticos del PAN y PRI, a pesar de votar en contra, argumentaron que este mecanismo es una “ilusión” o “maquillaje” que constituye una “forma de expropiación indirecta” o un “despojo silencioso”. Sin embargo, la academia y los movimientos sociales señalan que es una privatización subrepticia que garantiza que el valor económico del agua quede indisolublemente ligado al valor de la propiedad.
B. El blindaje de la impunidad fiscal y el gran acaparamiento
Quizás el fracaso más evidente de la LGA fue su omisión en combatir la impunidad fiscal de los grandes usuarios industriales y de servicios, lo que Elena Burns Stuck, exsubdirectora de CONAGUA, calificó como “el meollo del asunto”.
• Evasión Fiscal (Dato Duro): Los grandes usuarios industriales y de servicios debían pagar 56 mil millones de pesos por derechos de agua en 2023, pero solo cubrieron 12 mil millones de pesos. Esto representa un déficit de más de 40 mil millones de pesos.
• Propuesta Ignorada: La crítica más fuerte de Burns y la Contraloría Nacional Autónoma del Agua (CNAA) fue que la LGA no incluyó la extinción obligatoria de concesiones para aquellos titulares (especialmente industriales y de servicios) que no hayan declarado y pagado los derechos correspondientes durante dos años consecutivos.
• Vulnerabilidad Asimétrica: Al no aplicar esta medida contra los grandes deudores, la ley se enfocó en recuperar los volúmenes no usados. Críticos como Burns advirtieron que esta cláusula pone en riesgo a los pequeños campesinos y usuarios que, debido a crisis económicas o sequías, no pueden utilizar su concesión, mientras que los grandes acaparadores con impunidad fiscal siguen intocables.
C. La marginación de los críticos
El proceso legislativo se centró en el conflicto entre la mayoría oficialista y el sector agroindustrial, lo que resultó en la minimización y exclusión de las demandas históricas de la sociedad civil organizada, agrupadas en la Iniciativa Ciudadana de Ley General de Aguas (ICLGA) y colectivos como Agua para Todos, Agua para la Vida.
Activistas contra la privatización del agua en una reciente conferencia de prensa en la ciudad de Puebla / Imagen: Onodet
Las demandas clave de la ICLGA que fueron omitidas o neutralizadas incluyen:
1. Prohibición Total de Privatización: La LGA prohíbe la transmisión de títulos, pero no incluye la prohibición explícita y contundente de la privatización de los servicios públicos de agua y saneamiento ni de las obras hidráulicas. La ICLGA buscaba la derogación del Artículo 102 de la LAN, el cual fomenta la privatización de obras hidráulicas federales.
2. Prohibición de Usos Tóxicos: La ICLGA exigía prohibir el uso de aguas nacionales para la fracturación hidráulica (fracking) y la minería tóxica. Esta demanda fue deliberadamente omitida en la discusión oficial, a pesar de que el Plan Estratégico de Pemex contempla la explotación de “yacimientos de geología compleja” que implican el uso de fracking.
3. Gobernanza Cooptada: Se criticó que la ley mantiene los Consejos de Cuenca, dominados por grandes concesionarios como FEMSA y Coca-Cola, por Consejos Regionales que aseguren la representación de núcleos agrarios, sistemas comunitarios y comunidades afectadas. La CNAA y la ICLGA exigían reemplazarlos por Consejos Regionales que aseguraran la representación de núcleos agrarios, pueblos indígenas y comunidades afectadas.
4. Reconocer derechos históricos: Exigir reconocer y registrar en el Registro Nacional del Agua (Repda) los derechos al agua de ejidos, comunidades, pueblos indígenas y afromexicanos.
5. Tipificar contaminación como delito: La contaminación debe ser tipificada como “delito hídrico contra la salud” (Art. 123 bis 8, LAN) y debe establecerse la reparación integral del daño ambiental, económico y social. Ochoa enfatizó que el esquema actual de “el que contamine paga” no ha servido nada, pues a las empresas les resulta más fácil pagar multas muy bajas que tratar el agua.
6. Fin a la Impunidad Fiscal de Grandes Usuarios: Modificar el Art. 29 Bis 3 de la LAN para extinguir volúmenes si los titulares (especialmente industriales y de servicios) no pagan derechos durante dos años. Ochoa señaló que los usuarios industriales y de servicio solo pagaron $12 mil millones de los $56 mil millones que debían en 2023.
4. Exclusión del DHA: El cumplimiento del Derecho Humano al Agua fue restringido a “centros de población o asentamientos legalmente constituidos”. Expertos de la Universidad Iberoamericana señalaron que esta limitación abre la puerta a acciones discriminatorias contra grupos indígenas y poblaciones en asentamientos informales, incumpliendo el estándar de universalidad.
5. Mínimo Vital Incompleto: La LGA establece el mínimo vital de 50 litros diarios por persona, pero al no financiar sistemas autogestionados, los críticos temen que esto se limite a la institucionalización de la distribución mediante pipas.
V. Ecos de la tensión ideológica
La tensión se manifestó a nivel institucional, ejemplificada por el caso de la Dra. Elena Burns Stuck, reconocida académica y activista, quien fue destituida de su cargo como subdirectora general de Administración del Agua en CONAGUA en 2022. Su remoción fue vista como una ruptura institucional y una señal de que la voluntad política se había agotado para impulsar una reforma de fondo.
Industria con agua corriente, ciudadanos con pipas / Imagen: cortesía de La Jornada de Oriente
Burns defendió su postura, alegando que su gestión buscaba detener la actualización de trámites que fomentaban la compraventa de concesiones. Su destitución se dio tras confrontar a otros funcionarios por obstaculizar proyectos de infraestructura hídrica y fue avalada directamente por el presidente López Obrador.
Posteriormente, ya como crítica externa durante el debate de 2025, Burns y la CNAA calificaron los ajustes a la Ley General de Aguas y a la Ley de Aguas Nacionales como “cosméticos”. La CNAA denunció que el proyecto fue dictaminado por la misma Conagua, omitiendo las propuestas de 16 parlamentos abiertos ciudadanos. Francisco Vélez Pliego y otros académicos llamaron a la movilización, catalogando la LGA como una norma “de derecha” que “perpetúa el modelo neoliberal” de Salinas de Gortari.
Datos duros del conflicto social
El acaparamiento ha provocado que, en regiones como Oaxaca, donde el 23.6% de la población carece de agua entubada, el sector industrial (cervecera, refresquera y minera) disponga de un volumen anual equivalente a cubrir las necesidades de 695,000 personas.
El conflicto por el agua ya está ligado al crimen organizado en México. El periodista Jesús Lemus advirtió que la desigual distribución, producto de la corrupción gubernamental y la cesión de derechos a grandes corporativos, ha desatado al menos 916 conflictos violentos en el país. Grupos criminales son utilizados por grandes empresas para disuadir los movimientos sociales por medio de la persecución e intimidación de activistas.
VI. Conclusiones: balance de una reforma incompleta
La aprobación de la Ley General de Aguas de 2025 fue un acto de justicia retórica que cumplió con el mandato constitucional de reglamentar el Derecho Humano al Agua. Sin embargo, la ley se aprobó con un consenso político que priorizó la protección del sector productivo frente a la voluntad de una transformación estructural profunda.
Lo que la ley logró: La prohibición de la transmisión de títulos de concesión entre particulares y la reafirmación de la rectoría estatal en el otorgamiento de concesiones son avances para frenar la especulación en el mercado secundario. La creación de un capítulo de delitos hídricos es una herramienta necesaria para combatir el huachicoleo y la corrupción.
También se consiguió la incorporación de sistemas comunitarios en el Registro Público Nacional del Agua, así como la actualización de leyes estatales para garantizar derechos humanos incluyendo el reconocimiento de sistemas comunitarios en la Ley General de Aguas.
La nueva legislación busca formalizar y ampliar los canales de participación ciudadana. El Artículo 37 de la LGA mandata a los tres órdenes de gobierno a promover la participación de “todos los sectores sociales involucrados en el manejo y cuidado del agua”.
De manera más específica, el Artículo 14 BIS de la LAN reformada faculta a la CONAGUA para facilitar la participación de la sociedad, los consejos de cuenca y los usuarios en la planeación, toma de decisiones, ejecución, evaluación y vigilancia de la política hídrica nacional.
Aunque la inclusión explícita de la “toma de decisiones” sugiere un avance hacia una gobernanza más democrática, el verdadero impacto de estos mecanismos dependerá de su implementación. Todo depende de si estos espacios se convertirán en foros con poder vinculante real o si su función se limitará a un rol consultivo en espacios donde solo mandan los funcionarios de la Conagua y sus poderosos aliados en distritos de riego y consejos de cuenca.
Así que, a ojo de buen cubero, es poco, realmente poco, lo que se ha conseguido.
La gran omisión es que la reforma hídrica no tocó el núcleo de la crisis: la impunidad fiscal de los grandes deudores (los 44 mil millones de pesos adeudados en 2023) y el mecanismo de herencia ligado a la tierra (Art. 49), que garantiza que el valor económico del agua permanezca inalterado en el mercado inmobiliario y agroindustrial. Al rechazar las propuestas de la sociedad civil para prohibir usos tóxicos (fracking) y democratizar la gobernanza, la reforma se limitó a ordenar administrativamente un sistema que sigue siendo extractivo y vulnerable a la captura política.
Pero hay más. La Fracción XVI del Artículo 14 BIS 5 de la LAN reformada establece que “las personas usuarias del agua deben pagar por su explotación, uso o aprovechamiento bajo el principio de persona ‘usuaria-pagadora‘”. Este principio presenta una doble vertiente. Por un lado, busca promover la responsabilidad financiera y evitar el despilfarro.
Sin embargo, su inclusión es un punto central de crítica para los movimientos sociales, que lo interpretan como un paso decisivo hacia la mercantilización y comodificación del agua.
Al alinear la legislación con marcos internacionales controvertidos (como los Principios de Dublín) que tratan el agua como un bien económico, se refuerza la idea de que el acceso está condicionado fundamentalmente a la capacidad de pago, en lugar de ser un derecho incondicional, contraponiendo así la lógica de mercado a la de los derechos humanos.
En última instancia, el choque entre el gobierno (que buscaba la rectoría) y el poder de la agroindustria (que luchaba por la permanencia de sus concesiones), resultó en una reforma hídrica que institucionaliza la exclusión y el privilegio, relegando a los movimientos por la justicia hídrica a la lucha continua en la fase de reglamentación y litigio.
Esto confirma que la influencia de los grupos económicos resultaron ser el factor determinante en la legislación, dejando la transformación hídrica pendiente.
